Цімох Кавалеўскі. Беларуская Народная Рэспубліка як дэмакратычная альтэрнатыва бальшавіцкай дыктатуры ў Беларусі
Большасць сучасных даследчыкаў разглядаюць Беларускую Народную Рэспубліку як неад’емнае звяно, адну з найважнейшых вехаў у гісторыі беларускай дзяржаўнасці. Нават афіцыйная гістарыяграфія Рэспублікі Беларусь прызнае сёння гістарычную заканамернасць абвяшчэння БНР, лічыць яе лагічным вынікам імкнення беларускага народа, найперш яго палітычнай эліты, да здабыцця дзяржаўнай самастойнасці і пачаткам будаўніцтва незалежнай нацыянальнай дзяржавы [1]. У сучасным навуковым дыскурсе ўжо практычна нікім не аспрэчваецца, што БНР была ўласна беларускім праектам, а не польскай, нямецкай ці яшчэ чыёйсьці інтрыгай, што перадумовы і матывацыі, якія прывялі да яе ўтварэння, не былі прыўнесеныя звонку, а караніліся ў самім беларускім соцыуме.
За апошнія дзесяцігоддзі беларускімі і замежнымі гісторыкамі даволі падрабязна рэканструяваны падзеі, звязаныя з гісторыяй абвяшчэння і функцыянавання Беларускай Народнай Рэспублікі. Працэс вывучэння падзейнага боку феномена БНР працягваецца і сёння – у напрамку ўсё большага заглыблення ў гістарычны матэрыял, дэталёвага выяўлення прычынна-выніковых сувязяў паміж фактамі, робяцца паспяховыя намаганні па ўзнаўленні біяграфій гістарычных дзеячоў.
Не паўтараючы наяўнага наратыву пра БНР, паспрабуем засяродзіць увагу на змястоўным напаўненні той формы дзяржаўнасці, якую яна мелася сабой увасобіць, на некаторых яе сутнасных характарыстыках, а менавіта: каму павінна была належаць улада ў беларускай дзяржаве? якая прадугледжвалася форма кіравання? на аснове якіх прынцыпаў мусіла функцыянаваць сістэма дзяржаўных органаў? якімі правамі і абавязкамі надзяляліся грамадзяне беларускай дзяржавы? які палітычны рэжым намерваліся сцвердзіць у БНР яе заснавальнікі? І як падсумаванне – чым дзяржаўнасць у форме БНР мусіла адрознівацца ад навязанай урэшце беларусам савецкай формы дзяржаўнасці?
Безумоўна, паколькі БНР як дзяржава не змагла выйсці з пачатковай стадыі развіцця, усе названыя характарыстыкі не выявіліся ў ёй у поўнай меры. Тым не менш да нас дайшоў значны комплекс палітыка-прававых дакументаў, якія дазваляюць выявіць пэўныя тэндэнцыі і на падставе гэтага зрабіць спробу навуковай рэканструкцыі той мадэлі дзяржавы, што ўсталявалася б у Беларусі ў выпадку, калі б Беларуская Народная Рэспубліка здзейснілася як паўнавартаснае дзяржаўнае ўтварэнне.
Найважнейшымі сярод гэтых дакументаў былі 1-я, 2-я і 3-я ўстаўныя граматы БНР, якія беларускімі гісторыкамі дзяржавы і права характарызуюцца як акты канстытуцыйнага значэння [2].
Найперш, грунтуючыся на пастанове Усебеларускага з’езда 1917 г. аб устанаўленні ў межах Беларускай зямлі рэспубліканскага дэмакратычнага ладу, устаўныя граматы адназначна вызначалі форму кіравання ў новаабвешчанай дзяржаве – дэмакратычная рэспубліка.
Гэта вынікала з самой назвы дзяржавы – Беларуская Народная Рэспубліка. Паняцце “народная” выступала тут менавіта сінонімам паняцця “дэмакратычная”. Разуменне заснавальнікамі БНР гэтых тэрмінаў як тоесных было, у прыватнасці, засведчана пазней у Мемарандуме Рады Народных Міністраў БНР да ўрадаў балтыйскіх дзяржаў ад 27 кастрычніка 1920 г., дзе падкрэслівалася, што “форма дзяржаўнасці Беларусі была прынята ў форме народнай (дэмакратычнай) рэспублікі” [3]. З пункту гледжання прававой навукі гэта азначала, што дзеячы БНР бралі на сябе абавязак устанавіць у дзяржаве такі парадак, пры якім органы ўлады фарміруюцца народам ці яго прадстаўнікамі шляхам рэгулярнага правядзення выбараў, у выніку чаго кіраўнічыя структуры перыядычна абнаўляюцца за кошт доступу да ўлады іншых партый і рухаў і знаходзяцца пад пастаянным кантролем з боку грамадства [4]. Самі кіраўнікі БНР вызначалі наступныя падставовыя прынцыпы функцыянавання Рэспублікі: поўная дэмакратычнасць; прадстаўніцтва і абарона ўсіх класаў насельніцтва; наданне аўтаномных правоў нацыянальным меншасцям [5].
Скіраванасць на ўсталяванне ў дзяржаве дэмакратычных нормаў прынцыпова адрознівалася ад курсу бальшавікоў на ўвядзенне т. зв. дыктатуры пралетарыяту, якая прадугледжвала дэспатычную ўладу адной часткі грамадства над іншай, выключала свабодную канкурэнцыю палітычных сіл і ў выніку прывяла да манапольнага і бескантрольнага панавання толькі адной партыі – камуністычнай.
Варта нагадаць, што заснавальнікамі Беларускай Народнай Рэспублікі былі палітыкі сацыялістычных перакананняў. Частка іх лічыла сябе паслядоўнікамі марксісцкага вучэння. Аднак у праграмных дакументах Беларускай сацыялістычнай грамады, затым новых партый, што ўтварыліся ў 1918 г. пасля яе распаду, пастулат аб дыктатуры пралетарыяту і іншыя радыкальныя ідэі адсутнічалі, а дасягненне сацыялізму ўяўлялася толькі ў аддаленай перспектыве – як вынік працяглага працэсу сацыяльных пераўтварэнняў шляхам спалучэння рэвалюцыйных і эвалюцыйных метадаў. Таму наўрад ці можна пагадзіцца з азначэннем дзеячоў БНР як левых радыкалаў [6]. Яны сапраўды былі левымі, бо адносіліся да левага, сацыялістычнага крыла палітычнага спектра, але, як ужо адзначалася ў літаратуры, не былі радыкаламі [7]. Левымі радыкаламі з’яўляліся расійскія бальшавікі і блізкія да іх групы, беларускія ж сацыялісты, найперш іх марксісцкая частка, набліжаліся да класічных заходніх сацыял-дэмакратый [8].
У сістэме дзяржаўных органаў Беларускай Народнай Рэспублікі праглядалася імкненне яе заснавальнікаў увасобіць прынцып падзелу ўлады на адносна самастойныя галіны – заканадаўчую, выканаўчую і судовую. У адной з заяў урада БНР для прэсы гаварылася: “Цяпер у Беларусі існуюць дзве цалкам самастойныя (вылучана намі. – Ц. К.) па сваіх функцыях установы, а менавіта: заканадаўчы орган – гэта Рада Беларускай Народнай Рэспублікі, і выканаўчы орган – Народны Сакратарыят (або іначай, Народны Сакратарыят БНР)”[9]. Праўда, прынцып падзелу ўлады не заўсёды ўдавалася выконваць, ва ўмовах дэфіцыту кадраў часам адны і тыя ж людзі адначасова займалі пасады і ў парламенцкіх, і ва ўрадавых структурах [10]. Але важна, што дзеячы БНР разумелі значэнне гэтага прынцыпу дзеля прадухілення манапалізацыі ўлады ў руках адной асобы, органа або сацыяльнага пласта.
Спробы рэалізаваць у БНР дэмакратычны прынцып падзелу ўладаў рэзка кантраставалі з канцэпцыяй татальнасці, непадзеленасці ўлады, якая ажыццяўлялася ў Савецкай Расіі. Паводле бальшавіцкага правадыра У. Леніна, саветы як органы “дыктатуры пралетарыяту” мусілі спалучаць у сабе ўсе ўладныя функцыі – заканадаўчыя, выканаўчыя і судовыя. У адпаведнасці з яго ўяўленнямі, дэпутаты саветаў “павінны самі працаваць, самі выконваць свае законы, самі правяраць тое, што атрымліваецца ў жыцці, самі адказваць непасрэдна перад сваімі выбаршчыкамі” [11].
Народны камісар юстыцыі РСФСР П. Стучка пісаў у 1918 г.: “Прынцып падзелу ўлады для нас, як і ў сапраўдным жыцці, мае толькі значэнне тэхнічнага падзелу працы. Улада, у дадзеным выпадку савецкая, натуральна, павінна быць адзінаю ўладаю, што ўключае ў сябе і заканадаўчую, і выканаўчую, і, нарэшце, судовую” 12.
Аналагічным чынам выказваўся член калегіі Наркамюста РСФСР М. Казлоўскі (у 1919 г. – народны камісар юстыцыі Літоўска-Беларускай ССР). У чэрвені 1920 г. ён заклікаў суддзяў – дэлегатаў ІІІ Усерасійскага з’езда дзеячаў савецкай юстыцыі – не ўздымаць больш пытання аб незалежнасці суддзі як гарантыі ажыццяўлення яго дзейнасці і зафіксаваць у рэзалюцыі “пэўнае меркаванне, што суды не больш і не менш, як органы ўлады, органы дыктатуры. Забудзьце, – заявіў ён, – ілюзіі аб незалежнасці судоў і г. д. Гэта буржуазная лухта. Трэба раз назаўсёды сказаць, што гэта такія ж органы нашай работы, як орган УСНГ (Усерасійскі Савет Народнай Гаспадаркі. – Ц. К.). Гэта выканаўчыя органы ўлады пралетарыяту” [13].
Катэгарычнае непрыманне бальшавіцкім кіраўніцтвам прынцыпу падзелу ўлады мела вынікам усталяванне ў Савецкім Саюзе неабмежаванай дыктаруры УсеКП(б), а затым – аднаасобнай дыктатуры Сталіна. Трагічныя наступствы гэтага ўсім вядомыя.
Заснавальнікі Беларускай Народнай Рэспублікі ішлі іншым шляхам.
Заканадаўчая ўлада ў рэспубліцы першапачаткова належала Радзе Усебеларускага з’езда, якая 19 сакавіка 1918 г. была пераўтворана ў Раду БНР. Яна ўяўляла сабой правобраз парламента беларускай дзяржавы (перадпарламент). Выканаўчай і адміністратыўнай уладай надзяляўся ўрад – Народны Сакратарыят Беларусі, перайменаваны ў лістападзе 1918 г. у Раду Народных Міністраў БНР. Урад прызначаўся Радай БНР, быў падкантрольны і адказны перад ёю. У красавіку 1918 г. Рада БНР прыняла пастанову, каб “дзеля карысці дзяржаўнасці Беларусі” ўрад быў кааліцыйным [14]. Рада БНР магла ў любы момант выказаць вотум недаверу ўраду і сфармаваць яго новы склад – што неаднаразова і адбывалася.
Такая сістэма адпавядала мадэлі парламентарнай (а не прэзідэнцкай) рэспублікі. Пасада прэзідэнта ні ва ўстаўных граматах, ні ў наступных актах БНР не прадугледжвалася. Першай асобай у дзяржаве станавіўся кіраўнік урада – старшыня Народнага Сакратарыята, затым Рады Народных Міністраў БНР.
Другой Устаўной граматай да народаў Беларусі ад 9 сакавіка 1918 г. у межах БНР абвяшчаліся палітычныя правы і свабоды: свабода слова, друку, сходаў, хаўрусаў, безумоўная свабода сумлення, недатыкальнасць асобы і жылля. Асобным пунктам народам Беларусі гарантавалася права на нацыянальна-персанальную аўтаномію і раўнапраўе ўсіх мясцовых моў [15]. Крыху пазней пастановай Народнага Сакратарыята БНР дзяржаўнай і абавязковай мовай Рэспублікі была абвешчана беларуская мова. На ёй павінны былі складацца ўсе акты і весціся перапіска дзяржаўных устаноў. Але за нацыянальнымі меншасцямі па-ранейшаму захоўвалася права карыстацца сваімі мовамі ў афіцыйных зносінах з дзяржаўнымі органамі [16].
Важным момантам было тое, што заснавальнікі БНР як прыхільнікі сацыялістычнай ідэі імкнуліся пабудаваць беларускую дзяржаву на прынцыпах не толькі палітычнай, але і сацыяльнай дэмакратыі. Кіруючыся ідэямі сацыяльнай справядлівасці, яны ўключылі ў Другую Устаўную грамату пункт аб скасаванні ў Беларусі прыватнай уласнасці на зямлю і перадачы яе без выкупу тым, хто сам на ёй працуе [17]. Некаторыя даследчыкі трактуюць гэты пункт як патрабаванне нацыяналізацыі зямельнай уласнасці [18]. Але нацыяналізацыя, як вядома, азначае пераход маёмасці ва ўласнасць дзяржавы. Між тым у Другой Устаўной грамаце не гаварылася пра тое, каму мусіла належаць выключаная з прыватнай уласнасці зямля. Відавочна, мелася на ўвазе, што сельскагаспадарчыя зямельныя ўгоддзі павінны не перайсці ў дзяржаўную ўласнасць, а стаць агульнанародным набыткам без права куплі-продажу і арэнды (быць “нічыйнымі”, як паветра; зямля – гэта “дар Божы”, і ніхто не мае права яго прысвойваць). Гэтая ўстаноўка набліжалася да ідэі сацыялізацыі зямлі, якую прапаведавалі расійскія сацыялісты-рэвалюцыянеры (эсэры). Вылучэнне менавіта такой ідэі цалкам вытлумачальнае, бо шэраг членаў Выканаўчага камітэта Рады Усебеларускага з’езда, ад імя якіх выдадзена Другая Устаўная грамата, прытрымліваліся якраз эсэраўскіх поглядаў.
Праект сацыялізацыі прадугледжваў перадачу выключанай з гандлёвага абарачэння зямлі ў карыстанне сялянам на ўраўняльных і працоўных прынцыпах, без наёмнай працы. Якой бы ўтапічнай ні здавалася сёння гэтая праграма, намеры дзеячоў БНР выбудаваць на яе аснове аграрныя адносіны ў рэспубліцы, відавочна, сведчылі пра пошукі імі аптымальных шляхоў вырашэння зямельнага пытання, пра імкненне пазбегнуць негатыўных для сялянства наступстваў двух крайніх аграрных праектаў: з аднаго боку, нічым не абмежаванай прыватнай уласнасці на зямлю, што пагражала канцэнтрацыяй зямельных угоддзяў у руках невялікай часткі ўласнікаў і, адпаведна, абеззямельваннем асноўнай масы сялянства; з другога – нацыяналізацыі, г. зн. “адзяржаўлення” зямлі, у выніку чаго яе рэальным распарадчыкам станавілася б дзяржаўная бюракратыя, а сялянства зноў жа страчвала б права на валоданне ёю.
Праўда, пазней у праграмнай дэкларацыі сацыял-дэмакрата А. Луцкевіча, якую ён абнародаваў пры ўступленні на пасаду Старшыні Рады Народных Міністраў БНР 22 лістапада 1918 г., заяўлялася, што толькі народ у цэлым з’яўляецца сапраўдным гаспадаром усёй зямлі, “толькі яму ў асобе яго дзяржаўных устаноў належыць права распараджацца зямлёй” [19]. Тут сапраўды была выказана ідэя нацыяналізацыі, што адпавядала праграме Беларускай сацыял-дэмакратычнай партыі [20], але фактычна супярэчыла Другой Устаўной грамаце да народаў Беларусі.
Тое, што бацькі-заснавальнікі БНР кіраваліся найперш інтарэсамі сялянства – колькасна дамінавальнай часткі беларускага этнасу, з асяроддзя якой многія з іх самі паходзілі – было цалкам абгрунтаваным палітычна і маральна. І не іх віна, што беларускае сялянства праз дзеянне мноства прычын у сваёй масе аказалася ментальна не гатовым да ўспрымання і падтрымкі нацыянальнай ідэі і, адпаведна, удзелу ў пабудове сваёй уласнай дзяржавы. Гэтая драматычная акалічнасць не павінна быць падставай для з’едлівых, але не падмацаваных фактамі, закідаў з боку некаторых сённяшніх гісторыкаў на адрас тагачасных беларускіх палітыкаў з прычыны іх нібыта празмернай прыхільнасці да сацыяльных пераўтварэнняў ва ўрон нацыянальна-дзяржаўнаму будаўніцтву [21].
У адрозненне ад радыкалаў-бальшавікоў заснавальнікі Беларускай Народнай Рэспублікі як памяркоўныя сацыялісты не імкнуліся да татальнай ломкі наяўнай сацыяльна-эканамічнай сістэмы. Таму ўстаноўчыя дакументы БНР не прадугледжвалі, напрыклад, неадкладнай нацыяналізацыі банкаўскай сферы, чыгунак, прамысловых прадпрыемстваў і г. д. Рэгуляванне працоўных адносін абмяжоўвалася ўзаконьваннем у межах Беларускай Народнай Рэспублікі 8-гадзіннага рабочага дня [22].
Неабходна асабліва падкрэсліць, што дэклараваныя палітычныя і сацыяльныя правы распаўсюджваліся на ўсіх грамадзян БНР, да якіх спецыяльным законам “Аб грамадзянстве Беларускай Народнай Рэспублікі” ад 14 снежня 1919 г. залічваліся ўсе асобы, што да 1914 г. былі прыпісаны да тэрыторыі Беларусі і карысталіся правамі расійскага падданства, а таксама тыя, што атрымалі грамадзянства БНР па спецыяльнай пісьмовай просьбе [23].
Усеагульнасць правоў і свабод – яшчэ адно прынцыповае адрозненне беларускай дэмакратычнай дзяржавы ад савецкай мадэлі. У Канстытуцыі Сацыялістычнай Савецкай Рэспублікі Беларусі (1919) таксама быў сфармуляваны шэраг правоў і свабод грамадзян: свабода выказвання думак, свабода сходаў, свабода хаўрусаў, свабода сумлення і інш. Але пры гэтым катэгарычна агаворвалася, што яны распаўсюджваюцца толькі на “працоўных”, пад якімі бальшавіцкая ідэалогія разумела наёмных рабочых і бедных сялян, а таксама чырвонаармейцаў [24]. У той жа час такія сацыяльныя катэгорыі, як прадпрымальнікі, інтэлігенцыя, духавенства фактычна заставаліся па-за законам і маглі падпадаць пад любую дыскрымінацыю. Падобны падыход, што, па-сутнасці, узнаўляў у перавернутай форме сярэдневяковую практыку саслоўнай няроўнасці, быў абсалютна чужы дэмакратычнаму праекту БНР.
Апагеем у выбудоўванні сацыяльна-палітычнай мадэлі новаабвешчанай беларускай дзяржавы стала прыняцце Радай БНР 25 сакавіка 1918 г. Трэцяй Устаўной граматы, якая дэкларавала найважнейшы, сутнасны атрыбут дзяржавы – незалежнасць і суверэнітэт. “Ад гэтага часу, – гаварылася ў дакуменце, – Беларуская Народная Рэспубліка абвяшчаецца незалежнаю і вольнаю дзяржавай”. Трэцяя Устаўная грамата акрэсліла таксама тэрыторыю, на якую БНР мелася распаўсюджваць свой суверэнітэт – “усе землі, дзе жыве і мае лічбенную перавагу беларускі народ” [25].
Заўважым, што незалежніцкая рыторыка ўжывалася і пад час двух абвяшчэнняў Беларускай Савецкай Рэспублікі. У Маніфесце Часовага Рабоча-Сялянскага Савецкага Урада Беларусі ад 1 студзеня 1919 г. ССРБ характарызавалася як “вольная”, “свабодная”, “незалежная” [26]. Дэкларацыя партыйных і прафсаюзных арганізацый Беларусі ад 31 ліпеня 1920 г. паўторна абвяшчала “незалежную” Сацыялістычную Савецкую Рэспубліку Беларусі [27]. Аднак гэтыя незалежніцкія лозунгі былі па-сутнасці фармальнымі, выкарыстоўваліся хутчэй для прапагандысцкіх мэт, практычнага значэння ім не надавалася. Праз няпоўныя чатыры месяцы пасля другога абвяшчэння ССРБ ІІІ з’езд КП(б)Б (лістапад 1920 г.) заявіў, што “Беларусь, з’яўляючыся Сацыялістычнай Савецкай Рэспублікай, адначасова з’яўляецца складовай часткай РСФСР, і ўсе органы ў сферы агульных мерапрыемстваў павінны быць падпарадкаваныя адпаведным камісарыятам РСФСР” [28].
Наступныя (пасля ўстаўных грамат) палітыка-прававыя акты БНР развівалі і канкрэтызавалі канцэптуальныя палажэнні аб яе дзяржаўным і сацыяльным ладзе. У прыватнасці, 9 кастрычніка 1918 г. быў прыняты нарматыўны акт, вядомы ў літаратуры як Статут Рады БНР (часам яго называюць Часовай Канстытуцыяй БНР)[29]. У 1-м раздзеле дакумента вызначалася, што вярхоўная ўлада ў рэспубліцы належыць беларускаму народу і іншым народам Беларусі [30]. Тым самым яшчэ раз падкрэсліваўся агульнанародны, а не класавы характар беларускай дзяржавы. (Для параўнання: прынятыя праз некалькі месяцаў Маніфест Часовага Рабоча-Сялянскага Савецкага Урада Беларусі ад 1 студзеня 1919 г. і Канстытуцыя ССРБ ад 3 лютага 1919 г. надзялялі ўладай толькі “рабоча-сялянскую беднату і чырвонаармейцаў Беларусі”, аб’яднаных у гарадскіх і сельскіх саветах [31].)
Ад імя народа вярхоўную ўладу ў Беларускай Народнай Рэспубліцы мусіў здзяйсняць Сойм БНР, выбраны на аснове агульнага, роўнага, патаемнага, простага і прапарцыянальнага выбарчага права. Да выбрання Сойма заканадаўчая ўлада належала Радзе БНР, вышэйшая выканаўчая ўлада – Народнаму Сакратарыяту БНР. Паводле Статута, Рада БНР як часовы заканадаўчы орган Рэспублікі павінна была складацца з прадстаўнікоў розных грамадскіх, прафесійных, этнічных, рэлігійных пластоў насельніцтва. Для выбрання такіх прадстаўнікоў меркавалася скліканне адпаведных усебеларускіх з’ездаў: Усебеларускага земскага з’езда, Усебеларускага з’езда гарадоў, Усебеларускага з’езда гандлёва-прамысловых арганізацый, Усебеларускага з’езда землеўласнікаў і інш. [32]. Ва ўмовах акупацыі правесці гэтыя з’езды стала немагчыма, але відавочна, што заснавальнікі БНР, кіруючыся дэмакратычнымі падыходамі, імкнуліся нават у часовых органах улады забяспечыць максімальнае прадстаўніцтва ад усіх наяўных груп і катэгорый грамадзян. Фактычна справа ішла аб сцвярджэнні прынцыпу сацыяльнага і палітычнага плюралізму, які дазваляе прымаць найбольш узважаныя, аптымальныя кіраўнічыя рашэнні і рэалізацыя якога магчымая толькі ў дэмакратычнай прававой дзяржаве.
Асноўныя кірункі дзейнасці Народнага Сакратарыята БНР як органа выканаўчай улады былі сфармуляваны ў яго мемарыяле імперскаму канцлеру Германіі ад 5 красавіка 1918 г. Урад БНР ставіў перад сабой наступныя задачы: аб’яднанне ўсіх земляў, заселеных беларускім народам, у адзін дзяржаўны арганізм; развіццё беларускай культуры і асветы на аснове беларускай мовы, якая павінна атрымаць дзяржаўны статус; правядзенне аграрнай рэформы ў інтарэсах сялянства як колькасна дамінавальнай часткі насельніцтва Беларусі; увядзенне нацыянальна-культурнай аўтаноміі для нацыянальных меншасцяў; вяртанне на радзіму бежанцаў і арганізацыя дапамогі ім; аднаўленне дзейнасці судовых, фінансавых і іншых дзяржаўных устаноў, праца якіх была дэзарганізавана бальшавікамі [33].
Юрыдычна паўнамоцтвы ўрада БНР як органа выканаўчай улады акрэсліваліся Законам аб правах і абавязках Рады Народных Міністраў Беларускай Народнай Рэспублікі ад 11 лістапада 1918 г. Паводле гэтага прававога акта, да кампетэнцыі ўрада адносіліся:
прызначэнне і звальненне кіраўнікоў галіновых ведамстваў – міністэрстваў;
выданне распараджэнняў і загадаў, неабходных для выканання законаў;
выданне ў тэрміновых выпадках актаў, што мелі б сілу закону, з неадкладным вынясеннем іх на зацвярджэнне парламента – Рады БНР;
загадванне сродкамі абароны Рэспублікі і заключэнне ад яе імя міжнародных дамоў (з наступнай ратыфікацыяй іх Радай БНР); унясенне на разгляд Рады БНР урадавых законапраектаў;
скліканне па ўзгадненні з Прэзідыумам Рады БНР яе надзвычайных сесій і адтэрміноўка ў тым жа парадку чарговых сесій.
Радзе народных міністраў БНР падпарадкоўваліся 10 міністэрстваў: 1) замежных спраў; 2) унутраных спраў; 3) абароны; 4) фінансаў, гандлю і прамысловасці; 5) шляхоў зносін, пошт і тэлеграфаў; 6) земляробства і маёмасцяў Рэспублікі; 7) народнай асветы; 8) працы; 9) забеспячэння і харчавання; 10) юстыцыі. Законам прадугледжваліся таксама пасады чатырох міністраў без партфеляў (адзін з іх зацвярджаўся ў якасці дзяржаўнага сакратара) і дзяржаўнага кантралёра, які не ўваходзіў у склад кабінета [34].
Як бачым, прававымі актамі БНР досыць падрабязна вызначаліся структура, функцыі і кампетэнцыя заканадаўчай і выканаўчай улады.
Што датычыць трэцяй галіны ўлады – судовай, то пытанне пра яе ў дакументах БНР практычна не было распрацавана. Бадай, толькі ў дэкларацыі ўрадавага кабінета Р. Скірмунта, ухваленай Радай БНР 9 ліпеня 1918 г., утрымліваўся пункт аб неабходнасці ўладкавання “ўсіх інстытуцый беларускага дзяржаўнага суда: ад ніжэйшых да вышэйшых – касацыйных”. У аснову заканадаўства БНР спачатку меркавалася пакласці выбарку нормаў са Зводу законаў Расійскай Імперыі, дапоўненую цыркулярамі, “адпаведнымі духу і быту беларускага народу” [35].
Законы і пастановы найвышэйшых уладных структур павінны былі праводзіцца ў жыццё мясцовымі органамі кіравання, на ролю якіх кіраўніцтвам Рэспублікі вызначаліся губернскія, павятовыя, валасныя, гарадскія, местачковыя і сельскія беларускія рады. Паводле Граматы Рады БНР ад 28 лістапада 1918 г., толькі “гэтым арганізацыям працоўнага народу Беларусі” павінна была належаць улада на месцах, “а не земству, не чыноўнікам, не ўсякім самазванцам і чужынцам” [36]. У адпаведнасці з Часовым наказам мясцовым беларускім радам, які быў зацверджаны Народным Сакратарыятам 29 красавіка 1918 г., мэтамі іх дзейнасці абвяшчаліся дзяржаўная незалежнасць Беларусі, развіццё і паўсюднае пашырэнне беларускай культуры. У дакуменце быў прапісаны механізм фармавання мясцовых радаў. Адмыслова падкрэслівалася, што ў склад радаў трэба выбіраць толькі свядомых беларусаў, г. зн. тых, “якія шчыра ідуць да вышэй паказаных мэтаў”. Пасля выбрання рады на падставе нормаў прадстаўніцтва, вызначаных у Часовым наказе, яна магла кааптаваць (“запрасіць”) у свой склад дадатковых членаў з ліку інтэлігенцыі ці наогул аўтарытэтных людзей, “каб было каму працаваць”. Сфармаваная такім чынам мясцовая рада падлягала абавязковаму зацвярджэнню Радай БНР або ўрадам Беларусі. Толькі пасля гэтага яна станавілася палітычным органам Беларускай дзяржавы. І ўжо ў такой якасці рада магла папоўніць свой склад прадстаўнікамі іншых этнасаў, што жылі на падкантрольнай ёй тэрыторыі [37].
Нельга не заўважыць, што пры такім парадку фармавання мясцовых радаў пэўны прыярытэт атрымлівалі этнічныя беларусы, прычым толькі акрэсленых – незалежніцкіх – перакананняў. Гэта было пэўным адступленнем ад дэмакратычных стандартаў, але яно з’яўлялася апраўданым на пачатку дзяржаўнага будаўніцтва, калі неабходна было падтрымаць і ўмацаваць яшчэ вельмі кволыя парасткі нацыянальнай дзяржаўнасці.
Пазней, калі Рада і ўрад Беларускай Народнай Рэспублікі апынуліся на выгнанні, былі зроблены спробы выбудоўвання свайго роду “вертыкалі ўлады” – іерархіі прызначаных зверху службовых асоб, якія з’яўляліся б праваднікамі палітычнай волі ўрада і былі непасрэдна адказныя перад ім. У сакавіку 1919 г. Рада Народных Міністраў БНР пад старшынствам А. Луцкевіча прызначыла ўрадавым камісарам для Гродзенскай губерні П. Алексюка, для Віленскай – І. Луцкевіча. Апрача таго, у Мінск і Смаленск для каардынацыі працы з мясцовымі нацыянальнымі арганізацыямі ў ролі спецыяльнага кур’ера быў накіраваны А. Якубецкі. Пры беларускіх губернскіх камісарах павінны былі дзейнічаць камісарыяты, якія складаліся з кіраўнікоў палітычнага і культурна-асветнага аддзелаў, беларускіх павятовых камісараў, а таксама прадстаўнікоў тых палітычных сіл, якія падтрымлівалі ідэю незалежнай беларускай дзяржавы. Ва ўмовах, калі большая частка Беларусі была акупавана польскімі і савецкімі войскамі, працу ўрадавых камісараў БНР меркавалася захоўваць у строгай таямніцы, пакуль для іх не з’явіцца магчымасць прыступіць да рэальнага ажыццяўлення ўладных паўнамоцтваў [38].
21 сакавіка 1919 г. Рада Народных Міністраў БНР зацвердзіла Часовы статут аб губернскіх камісарах БНР. Дакумент вызначаў камісараў як “прадстаўнікоў законнай паўнамоцнай беларускай дзяржаўнай улады” і абавязваў іх па загадзе Рады Народных Міністраў, а ў экстраных умовах і без такога загаду, “прыняць на сябе вярхоўную фактычную ўладу ў губерні і выдаць аб гэтым загад ад імя Ураду Беларускай Народнай Рэспублікі” [39].
Разглядаючы феномен БНР з пункту гледжання тыпалагічных характарыстык яе палітычнай сістэмы, спосабаў легітымізацыі новаабвешчанай дзяржавы, неабходна падкрэсліць вельмі істотны, на нашу думку, аспект, на які пакуль што ў літаратуры не звярталася дастатковай увагі. Заснавальнікі БНР добра ўсведамлялі, што яе дзяржаўныя інстытуты ў суаднясенні з дэмакратычнымі прававымі стандартамі мелі пэўны дэфіцыт легітымнасці, паколькі былі сфармаваныя не на падставе ўсенароднага галасавання, а шляхам шматразовых рэарганізацый структур, утвораных Усебеларускім з’ездам 1917 г. (дэлегаты якога, у сваю чаргу, таксама не выбіраліся насельніцтвам, а былі пасланцамі розных палітычных і грамадскіх устаноў). Таму дзейныя органы БНР і выпрацаваныя імі прававыя нормы разглядаліся самімі іх стваральнікамі як часовыя. Кіраўнікі БНР не прэтэндавалі на безумоўнае і беспаваротнае замацаванне за сабой уладных паўнамоцтваў. Меркавалася, што канчатковыя рашэнні адносна канстытуцыйных асноў Беларускай Народнай Рэспублікі, структуры і паўнамоцтваў яе органаў улады і кіравання, прававога становішча грамадзян выпрацуе Беларускі Устаноўчы сход як найбольш легітымны і аўтарытэтны выразнік волі беларускага народа. Ва ўсіх праграмных дакументах, што акрэслівалі мадэль дэмакратычнай беларускай дзяржаўнасці (рэзалюцыя Усебеларускага з’езда 1917 г., рашэнні іншых беларускіх з’ездаў і сходаў, устаўныя граматы БНР, палітычныя заявы беларускіх партый і г. д.), нязменна і настойліва праводзілася думка аб неабходнасці выбараў і склікання беларускай канстытуанты – Беларускага Устаноўчага сходу. Яго фарміраванне праектавалася шляхам максімальна дэмакратычных выбараў – на аснове ўсеагульнага, роўнага, прамога выбарчага права пры тайным галасаванні па прапарцыянальнай сістэме.
Утвораныя ў лютым – сакавіку 1918 г. вярхоўныя органы БНР лічылі скліканне Беларускага Устаноўчага сходу сваім найважнейшым абавязкам, для чаго прыкладалі ўсе магчымыя ў тых умовах намаганні. Народны Сакратарыят Беларусі літаральна ў першыя дні дзейнасці пастанавіў склікаць “у найкарацейшы тэрмін” Беларускі Устаноўчы сход і прыступіў да арганізацыі адпаведнай камісіі па выбарах [40]. Меркавалася, што беларускую канстытуанту ўдасца арганізаваць на працягу 2–3 тыдняў [41]. Аднак выканаць гэты намер ва ўмовах германскай акупацыі стала нерэальным. Урэшце ў красавіку 1918 г. Рада БНР прызначыла больш адпаведны тэрмін склікання Устаноўчага сходу – 1 снежня 1918 г. [42]. На пачатку жніўня 1918 г. была ўтворана камісія пад старшынствам Я. Варонкі для распрацоўкі палажэння аб выбарах у Беларускі Устаноўчы сход [43]. Падрыхтаваны дакумент Рада БНР збіралася абмеркаваць “у экстраным парадку” ў сярэдзіне лістапада 1918 г. [44]. Але хуткая змена геапалітычнай сітуацыі, выкліканая Лістападаўскай рэвалюцыяй у Германіі і заканчэннем Першай сусветнай вайны, адыход немцаў і наступленне па тэрыторыі Беларусі Чырвонай арміі зноў сарвалі запланаванае скліканне беларускай канстытуанты. Ва ўмовах бальшавіцкага рэжыму, а затым польскай акупацыі ажыццяўленне гэтага праекта стала прынцыпова немагчымым.
Тым не менш гатоўнасць стваральнікаў БНР прайсці праз выпрабаванне канкурэнтнымі выбарамі з’яўлялася яшчэ адным сведчаннем іх прыхільнасці да дэмакратычных нормаў і карэнным чынам адрознівала іх ад бальшавіцкіх лідараў, якія пасля паражэння ў 1917 г. на выбарах ва Усерасійскі Устаноўчы сход скасавалі сілавым спосабам сам інстытут усенароднага прадстаўніцтва.
Няўдача са скліканнем Беларускага Устаноўчага сходу не толькі не дазволіла аўтарытэтам нацыянальнай канстытуанты легітымізаваць новаабвешчаную рэспубліку і яе інстытуты ў вачах насельніцтва, але і адмоўна адбілася на яе міжнародным становішчы. У тагачаснай міжнароднай палітыка-прававой думцы нацыянальныя ўстаноўчыя сходы і іх адпаведныя рашэнні (поруч з такімі фактарамі, як войска, кантроль над тэрыторыяй і г. д.) разглядаліся ў якасці найбольш пераканаўчых праяў волі народаў да незалежнасці. З ліку суседзяў Беларусі змаглі сцвердзіцца ў якасці суверэнных адзінак якраз тыя нацыянальна-дзяржаўныя ўтварэнні, у якіх такія форумы адбыліся (Польшча, Літва, Латвія, Эстонія). Тыя ж нацыянальныя рэгіёны, дзе канстытуанты склікаць не ўдалося (Украіна, Беларусь), не дасягнулі статусу паўнапраўных суб’ектаў міжнароднай супольнасці.
У міжнародна-палітычным аспекце гэта азначала звужэнне арэала дэмакратыі ва Усходняй Еўропе на карысць узмацнення расійска-савецкага таталітарызму. Сваю долю гістарычнай адказнасці за такую хаду падзей нясуць тагачасныя заходнія дэмакратыі, якія, каб дагадзіць скажона зразуметым уласным інтарэсам, рабілі стаўку на аднаўленне імперскай Расіі і не падтрымалі памкненняў маладой беларускай эліты да пабудовы нацыянальнай дзяржавы.
Паражэнне дзяржаўніцкага праекта БНР надоўга пазбавіла беларусаў як этнанацыянальную супольнасць шанца здабыць сваю суверэнную дзяржаву. Адначасова гэтая няўдача на многія дзесяцігоддзі перапыніла развіццё беларускага соцыуму ў дэмакратычным кірунку. У выніку і сёння для Беларусі застаюцца актуальнымі тыя ж праблемы, якія не ўдалося вырашыць сто гадоў таму.
[1] Беларуская Народная Рэспубліка – крок да незалежнасці: Да 100-годдзя абвяшчэння. Гістарычны нарыс / А. А. Каваленя [і інш.]. Мінск, 2018. С. 3–4, 107, 133, 134; Беларуская Народная Рэспубліка ў гісторыі беларускай нацыянальнай дзяржаўнасці: зб. артыкулаў / укл. С. А. Траццяк; рэдкал.: А. А. Каваленя [і інш.]. Мінск, 2020. С. 4, 88–89.
[2] Чудаков М. Ф. Конституционный процесс в Беларуси (1447– 1996 гг.). Минск, 2004. С. 197; Пліска М. Беларусь: асаблівасці канстытуцыйнага працэсу ў 1918 г. // URL: https://gazeta. arche.by/article/474.html?fbclid=IwAR1shzMBEpuAN1cpwlMvXSwwF0wkLsgvMU_YyJAVrJcq_J4nSy6iYJ7HYI4.
[3] Архівы Беларускай Народнай Рэспублікі (далей – Архівы БНР). Т. 1. Кн. 2 / укл., падрыхт. тэксту, уступ. арт., камент., паказ., камп. набор, макет С. Шупы. Вільня – Нью-Ёрк – Менск – Прага, 1998. С. 929.
[4] Конституционное право: энцикл. словарь / отв. ред. и рук. авт. колл. С. А. Авакьян. Москва, 2001. С. 187.
[5] Архівы БНР. Т. 1. Кн. 2. С. 930.
[6] Ляхоўскі У. Леварадыкальная БНР у 1918 г. ня мела шанцу // Літва: голас манархіста. 2008. No 24. С. 4–5.
[7] Міхедзька В. А. Грамадскія ідэалы і каштоўнасці ў дзяржа ватворчых дакументах БНР і БССР // Дзяржаўнасць Беларусі ў ХХ стагоддзі: Да 100-годдзя абвяшчэння Беларускай На роднай Рэспублікі і Беларускай Савецкай Сацыялістычнай Рэспублікі: зб. навук. арт. Гомель, 2019. С. 40.
[8] Сідарэвіч А. Самавызначэнне беларускай сацыял-дэмакра тыі. Антон Луцкевіч. Мінск, 1999. С. 16.
[9] Цыт. паводле: Чернякевич А. Н. БНР: триумф побежденных. Минск, 2018. С. 72.
[10] Міхалюк Д. Беларуская Народная Рэспубліка ў 1918–1920 гг.: Ля вытокаў беларускай дзяржаўнасці / пер. з польск. мовы. Мінск, 2015. С. 208.
[11] Ленин В. И. Государство и революция // Полн. собр. соч. Т. 33. С. 47–48.
[12] Стучка П. Старый и новый суд // Материалы Народного комиссариата юстиции. Вып. 2. Москва, 1918. С. 14.
[13] Протоколы ІІІ Всероссийского съезда деятелей советской юстиции, с приложением резолюций съезда // Материалы Народного комиссариата юстиции. Вып. 11-12. Петербург, 1921. С. 80.
[14] Архівы БНР. Т. 1. Кн. 1. С. 92.
[15] Турук Ф. Белорусское движение: Очерк истории национального и революционного движения белорусов. Москва, 1921. С. 111.
[16] Нацыянальны архіў Рэспублікі Беларусь (далей – НА РБ). Фонд. 325. Воп. 1. Спр. 8. Арк. 117, 128адв.; Архівы БНР. Т. 1. Кн. 1. С. 74.
[17] Турук Ф. Белорусское движение. С. 111.
[18] Сідарэвіч А. Другая Устаўная грамата // Энцыклапедыя гісторыі Беларусі. Т. 3. Мінск, 1996. С. 284; Міхалюк Д. Беларуская Народная Рэспубліка ў 1918–1920 гг.: Ля вытокаў бела рускай дзяржаўнасці. С. 199.
[19] Архівы БНР. Т. 1. Кн. 1. С. 301.
[20] А. Ж. Беларуская сацыял-дэмакратычная партыя, яе мэты і заданні: папулярны выклад праграмы // Беларусь. 1989. No 10. С. 23.
[21] Латышонак А. “Калі б БНР стваралі не сацыялісты, было б больш шанцаў”// Літва: голас манархіста. 2008. No 24. С. 5.
[22] Турук Ф. Белорусское движение. С. 111.
[23] Беларусь у палітыцы суседніх і заходніх дзяржаў (1914– 1991 г.): зб. дак. і матэрыялаў. Т. 1: 1 жніўня 1914 г. – 18 са кавіка 1921 г. Ч. 1: 1 жніўня 1914 г. – 31 снежня 1919 г. Мінск, 2008. С. 399–400.
[24] Вішнеўскі А. Ф., Юхо Я. А. Гісторыя дзяржавы і права Бела русі ў дакументах і матэрыялах. (Са старажытных часоў да нашых дзён). Мінск, 2003. С. 218–219; Касьцян К. БССР: ад геграфічна-адміністрацыйнай фармацыі да беларускай на цыянальнай адзінкі // Białoruskie Zeszyty Historyczne. Zesz. 36. Białystok, 2011. S. 174–175, 176 – 177; Міхедзька В. А. Грамадскія ідэалы і каштоўнасці ў дзяржаватворчых дакументах БНР і БССР. С. 38–39.
[25] Турук Ф. Белорусское движение. С. 115.
[26] 1 января 1919 года: Временное рабоче-крестьянское советское правительство Белоруссии. Документы и материалы. [2-е изд.]. Минск, 2018. С. 22–24, 26–27.
[27] По воле народа: из истории образования БССР и создания КПБ. Документы и материалы. Минск, 1988. С. 72.
[28] Коммунистическая партия Белоруссии в резолюциях и решениях съездов и пленумов ЦК. Т. 1: 1918–1927. Минск, 1983. С. 77.
[29] Макаёв Н. В. Конституция БНР: забытое достижение нации // Национальная экономика Республики Беларусь: проблемы и перспективы развития. Матер. V Междунар. научно-практ. конф. студентов (Минск, 11–12 апреля 2012 г.). Минск, 2012. С. 200–201; Пліска М. Часовая канстытуцыя БНР: легенда ці рэальнасць // URL: https://gazeta.arche.by/article/473.html.
[30] НА РБ. Фонд 325. Воп. 1. Спр. 15. Арк. 42–44; Спр. 21. Арк. 122– 123; URL; https://be.wikisource.org/wiki/Часовая_канстытуцыя_БНР.
[31] Вішнеўскі А. Ф., Юхо Я. А. Гісторыя дзяржавы і права Бела русі ў дакументах і матэрыялах. С. 208–209, 217–218.
[32] НА РБ. Фонд 325. Воп. 1. Спр. 15. Арк. 42–44; Спр. 21. Арк. 122– 123; URL: https://be.wikisource.org/wiki/Часовая_канстытуцыя_БНР.
[33] Архівы БНР. Т. 1. Кн. 1. С. 83–84.
[34] Тамсама. С. 295–296.
[35] НА РБ. Фонд 325. Воп. 1. Спр. 10. Арк. 77; Дзянніца. 1918. No 24. 9 жніўня.
[36] Архівы БНР. Т. 1. Кн. 1. С. 307.
[37] Тамсама. С. 134–136.
[38] Архівы БНР. Т. 1. Кн. 1. С. 331–332; Міхалюк Д. Беларуская Народная Рэспубліка. С. 353–354; Чернякевич А. Н. БНР: триумф побежденных. С. 113.
[39] Архівы БНР. Т. 1. Кн. 1. С. 334, 336–337.
[40] Утренняя Минская газета. 1918. No 1957. 12 (25) февраля.
[41] Вечерняя Минская газета. 1918. Б. н. 9 (22) февраля.
[42] Архівы БНР. Т. 1. Кн. 1. С. 115; Вольная Беларусь. 1918. No 14. 21 красавіка.
[43] Міхалюк Д. Беларуская Народная Рэспубліка. С. 280.
[44] Минский голос. 1918. No 2893. 15 ноября.